政府融资平台类评级理念与方法解析

政府融资平台类评级理念与方法解析

地方政府投融资平台作为一种有别于一般产业类的“特殊”公司,其既具备一般公司的法律特征、运营要素和财务体系,又有符合自身功能、定位的业务模式、财务核算以及其他特点。本文从平台企业的几大关键特征入手,介绍了中诚信国际评级有限责任公司(以下简称“中诚信国际”或“我们”)的理念、思路和方法,以及在评级过程中需要考虑的因素和关注的重点。

看清平台企业的几大关键特征是理解评级的基础,这几大关键特征包括:平台企业既具有一定的市场属性,又具有一定的公益属性;平台业务模式具有一定独特性、复杂性,兼具非经营性和经营性业务;平台企业与地方政府“更近”,对地方政府有很强的依赖性。

  中诚信国际认为,地方融资平台企业的信用等级由两大因素决定:其一,受评平台企业背后的地方政府基础信用;其二,平台企业自身信用。地方政府的基础信用主要考量地方经济、地方财政、偿债能力、外部支持四个方面因素;平台企业自身信用主要考量财务表现、重要性和公司治理。

  从评级过程和步骤来看,确定平台企业的信用等级分为四步:确定平台企业的地方政府基础信用; 确定平台企业自身信用;确定两个实体之间违约关联性(关联度);地方确定政府给予特殊支持的可能性(支持度)。

  另外,本文还探讨了如何考虑地方政府基础信用中的外部支持因素,如何考察地方政府与平台之间违约的相关性等问题。

  地方政府投融资平台(以下简称 “地方融资平台”、“平台”、“平台企业”或“发行人”)作为一种有别于一般产业类的“特殊”公司,其既具备一般公司的法律特征、运营要素和财务体系,又有符合自身功能、定位的业务模式、财务核算以及其他特点。随着近年来平台类企业发行的“城投债”规模越来越大,如何有效、客观、准确地对该类企业的信用水平进行评价并给出信用等级就显得尤为重要。

  近年来,随着中国债券市场的迅速发展,地方融资平台大规模地在银行间市场发行企业债、中期票据、短期融资券等票种,通过直接融资的方式来弥补银行贷款等间接融资的不足。根据中诚信国际的统计,从广义口径来计算,截至2013年11月底,平台企业发行的“城投债”存量规模约为2.2万亿元,占地方政府性债务余额 的比重约在12.3%左右。从公开市场来看,市场投资人和其他主体对平台企业信用水平的关注度较高,对其进行信用风险和偿债水平的评估,于债券持有人或其他债权人具有一定的参考价值。

  从实践来看,中诚信国际近年来已为各地众多的平台企业提供了信用评级服务,在评级过程中,不断摸索和总结对平台企业的评级思路、理念和方法。这些卓有成效的努力,为平台企业的评级技术奠定了坚实的基础。作为一家市场化的评级公司,中诚信国际有关平台类企业的评级始于2003年以来对我国地方政府信用评级的理论研究,同时,结合近年来对“城投债”评级的实践,借鉴穆迪有关美国地方政府及美国以外州和地方政府评级方法、美国市政债评级方法、政府相关发行人评级方法等,总结和建立了一套的完整和客观的,符合我国地方政府特点及平台类企业特点的信用评级理论、方法和体系。

看清平台企业的几大关键特征是理解评级的基础看清平台企业的几大关键特征是理解评级的基础

  我们认为,对平台类企业几大关键特征的剖析是认识和理解评级理念和方法的基础。这几大关键特征包括平台的本质、功能及定位;业务范围和模式;与地方政府的关系等。

  1)平台企业既具有一定的市场属性,又具有一定的公益属性

  一般来说,平台的本质是具有投融资功能的地方国有企业,主要表现形式为地方城市建设投资公司(或简称“城投公司”、“城投企业”)。典型的城投企业,利用土地等资源或资产来进行抵押融资,所获资金用于土地一级开发或城市基础设施建设,进而再利用地方政府的土地出让收入返还或财政补助来弥补成本偿还债务。平台企业建立的初衷是地方政府为了满足融资和建设的需要,构建的一个兼具融资和投资功能的平台,既具有一定的市场属性,又具有一定的公益属性,可谓双重体的结合。

  随着监管部门对地方融资平台的管理逐步规范和加强,平台企业也由单纯的投融资及建设功能演化为具有多重复杂“身份”或职能的地方国有企业。平台企业所涉及的行业或领域不仅仅有土地一级开发、基础设施建设、保障房建设,还有房地产开发、建筑施工、高速公路、地铁、公用事业,乃至演化为国有的投资控股集团,既有部分公益性的业务,也有部分经营性的业务。

  可见,无论平台的功能如何变化,业务扩展到何种地步,作为平台属性最核心的投融资和建设性的职能只要没有发生变化,它仍然具有平台性质的企业。这一点则是区分平台类企业和一般的产业类公司的最大不同。

  2)平台业务模式的独特性、复杂性:兼具非经营性和经营性业务

  一般来说,平台企业业务模式与其自身的定位和发展阶段有很大关系。处于发展初期的某些平台,这类平台企业的业务主要围绕如何进行融资以及安排资金投资,比较典型的业务有土地一级开发(整理),路桥基建、重要工程等。这类平台基本上都围绕土地来“做文章”,跟地方的“土地财政”紧密联系在一起。

  随着地方发展的需要,地方政府逐步将市政公用业务、部分国有股权等注入到平台企业中,这使得平台获得了水电燃气、公交等准公益性的运营业务。此时,平台承担了公共产品或公用事业以及关系国计民生的重要产品的生产或服务。

  进而,一些大的省级平台或市级平台企业经过整合重组,被装入了地方国有的产业类、资源类、跨地区的交通类公司等资产(包括上市公司股权),形成了横跨多个行业,兼具多种职能,体现多种价值的地方国有的投资控股集团。这类企业同时又肩负起国有资产保值增值的重任。但同时,还承担了地方重大项目投融资和建设任务。

  3)与地方政府的关系:平台企业“更近”,对地方政府有很强的依赖性

  平台类企业与纯产业类国企背后的实际控制人都是地方政府,但它们与地方政府的关系具有一定的差异。从广义来讲,它们都属于政府相关类发行人,与地方政府有着密切联系。但这种关系的程度和表现则不同。一般纯产业类国企,侧重于某个竞争性或垄断性产业,从法律关系层面来看,政府向公司派出董事或管理人员,并不会直接干涉其日常运营,企业享有较大的经营自主权,所谓“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的市场主体。政府凭借征税权获得企业创造的税收,凭借股东地位获得企业创造的国有资本经营收益,通常来看,政府从该类国企获得的税收较多,近年来对于此类国企的补贴逐渐减少甚至消失。而平台企业,侧重于非经营性产业或者公用事业,地方政府对其管理的行政色彩更浓。平台企业承担地方政府指定的公益性或非经营性项目,市场化的收入较少,大多来自土地出让收入、代建收入,即从地方政府获得转移性的收入,除此之外,补贴收入占比较大。平台企业在项目规划、批复、建设、回购等环节,土地整理出让等环节都与地方政府有更为密切的关系。因此,平台类国企一般对地方政府的依赖性更强。
评级原则:遵循企业评级规律 考虑企业特征
  评级原则:既遵循一般企业的评级规律,又考虑了平台类企业的特征

  中诚信国际对地方融资平台的评级思路、理念和方法,既遵循一般企业的评级规律,又考虑了平台类企业的特征。

  我们对一般产业类企业或公司的评级,基本上遵循从宏观、行业再到公司的思路,首先分析公司所处的行业状况、特点及发展阶段,而后分析公司股东背景、战略和管理、业务和竞争力、财务状况等方面。

  我们对平台企业评级的一般思路是:宏观和区域经济环境、地方财政和债务、股东背景及战略地位、业务运营和财务状况等。考虑到平台企业的实际控制人为地方政府,业务运营的特殊性以及与地方经济发展密切相关,因此地方政府的信用支撑直接影响平台的信用水平。

  中诚信国际认为,从市场的角度出发,平台本质上为地方的国有企业法人,与其他发行人或借债主体一样,应具备相应的偿债意愿和偿债实力,以保证债券或债务本息及时足额偿付。广义来讲,平台信用“背靠”地方政府信用,都是以地方政府或政府类发行人的偿债意愿和能力为基础。

  平台企业的偿债意愿既取决于其自身所具备的企业属性,也受制于其背后股东或地方政府的偿债意愿。同样,从一般企业的角度来看,平台企业的偿债能力,取决于自身的经营实力和盈利能力,而从平台的功能和本质来看,更重要的是取决于其背后的地方政府的财政实力和综合信用水平。而地方政府的偿债能力则主要依赖于地方的经济实力和财政实力,经济因素和财政因素是偿债的根本性保障。另外,偿债能力还受到外部支持,即上一级政府财政支持的影响。

  平台企业信用等级:决定因素、评级过程及指标选取的逻辑

  中诚信国际认为,地方融资平台企业的信用等级由两大因素决定:其一,受评平台企业背后的地方政府的基础信用;其二,平台企业自身信用。

  正如上述分析中指出,平台企业不同于一般产业类企业,不能简单地套用从宏观、行业再到公司的思路。我们遵循的是宏观经济到地方财政,再到平台自身的基本面这一思路。地方政府信用是平台信用的基础,它衡量的是受评平台企业背后的实际控制人,即地方政府偿还所负担债务的能力和意愿。如果地方政府自身的信用实力较强,信用等级较高,那么对平台企业的信用则具有一定的支撑作用。鉴于平台企业自身的功能、定位、业务类别以及与地方政府的关系,地方政府信用构成了平台信用的基础。

  从评级过程和步骤来看,确定平台企业的信用等级分为四步:

  确定平台企业的地方政府基础信用;

  确定平台企业自身信用;

  确定两个实体之间违约关联性(关联度);

  确定政府给予特殊支持的可能性(支持度)

  在评级实践中,中诚信国际已有一套关于地方政府信用评级的完整理论和方法,该方法评价了地方政府的信用,作为平台企业信用等级判断的基础。该方法将地方政府的信用评级过程分为三步,第一步确定基础信用评级,第二步确定外部支持评级,第三步将二者合成。我们将受评平台企业背后的地方政府的综合信用分为地方经济、地方财政、偿债能力和外部支持四个考量因素。简而言之,方法并不是在地方政府信用评级方法和模型基础上对政府信用和平台信用的简单叠加,而遵循政府信用为基础,平台信用以及平台与政府关系为考量因子的逻辑思路,进而对地方政府信用和平台信用及其关系的深层次拟合而成。

  平台企业自身的信用,分为三个考量因素,即财务表现、重要性和公司治理。平台企业自身的财务表现,是从一般企业的角度来看待平台的资本结构、盈利能力、偿债能力以及现金流等指标,而重要性则是从平台企业与地方政府的关联度和支持度的角度来判断平台企业在偿债出现困难或危机时,从地方政府获取相应支持的可能性、支持程度,以及平台违约与地方政府信用违约的关联概率。平台的公司治理主要考察其运营管理的规范性、合规性,从管控能力和信息披露来考量。中诚信国际在评级中,将首先对受评地方政府作出信用评级,之后,将平台企业自身的评级纳入其中再考量,最终确定受评平台企业的综合信用等级。

  从指标来看,很难将所有因素都纳入到评级的框架和模型中,中诚信国际的通常做法是选取其中具有一定的参考意义和比较意义的核心指标。我们分析的指标涵盖了七个方面,即地方经济、地方财政、偿债能力、外部支持、财务表现、重要性和公司治理。前四个为地方政府基础信用的二级指标,后三个为平台自身信用的二级指标。

  对于定量指标,我们设定了相应的阀值区间,通过指标值落定的阀值区间所对应的不同的分值来赋分。对于定性指标,我们根据其等级程度对应的定性描述来判断其应赋予的分值。我们将指标纳入到模型中一起计算,根据不同的权重和分值先计算出地方政府的基础信用的综合评分,然后再与平台自身信用的分值相加,最终的评分相应地落在信用等级和评分的映射表中,这样得出平台的最终综合信用等级。

如何考虑地方政府基础信用中的外部支持因素
如何考虑地方政府基础信用中的外部支持因素

  针对地方政府基础信用,地方经济、地方财政、偿债能力以及外部支持这几个因素中,前三个都比较容易理解。而对外部支持因素的评估则相对比较复杂。

  在实际的评级过程中,由于中国政治制度和财政体制的特殊性,还应该考虑更多因素。在中国现行的行政体制下,由于各地区经济发展的不平衡,上一级政府会不同程度给予下级地方政府在政策和财力等方面的支持。同时,当地方政府出现违约风险时,上级政府会采取一定的措施来对此进行干预并提供偿债支持。来自上一级政府的支持将有助于降低地方政府实际的债务违约率,提升地方政府的信用水平。

  在评级实践中,我们将体制因素中的财政级次放入到外部支持中来考量以简化评级计算过程。从预算级次来看,一级行政对应一级财政预算,一般来说,级别越高的政府,财政的集中度和控制力越强。分税制的收入分成与财政层级有很大关系,财政层级直接影响到地方政府的收入集中度。考察现行分税制下地方财政收入的特征,对不同行政级别政府的信用评估具有较大的参考意义。

  地方政府获取上一级支持在评级中主要表现在三个方面:重要程度、支持实力、支持意愿。重要程度反映了受评地方政府与上一级政府的日常关系以及违约支持表现,除了体现为经济上的重要性,还应体现为政治上的重要性,这与中国特殊的政治体制密切相关。比如,直辖市、计划单列市或者民族自治地区,其政治上或战略上的重要性较高。再如民族、文化、军事战略地位等因素,西藏和新疆,地处边境线,负责边境防御;同时少数民族众多,政治意义重大,获得了中央政府极强的支持力度。另外,国家级的高新区或是经济区以及直辖市地级市的主城区也由于其政治意义较大,获得支持的可能性大。实际上,这些因素在评级中也会作为重要的参考依据,均通过打分卡来确定。

  衡量平台企业自身信用:财务因素需结合平台的特征来分析

  中诚信国际主要从三个方面考察在平台企业自身的信用水平。即财务表现、重要性和公司治理。财务表现是从一般企业的视角考察平台的资本结构、盈利能力、偿债能力以及现金流等方面。与一般的企业类似,平台企业在会计上有完整的资产负债表、利润表和现金流量表,采用权责发生制的核算方法。因此,平台企业具备财务分析的基础。模型选取了若干重点的财务指标来考察平台企业的财务。这些指标包括总资产、总资本化比率、总债务/EBITDA、再融资能力、资产质量和流动性等方面。

  与一般企业相比,平台企业的财务报表具有一些不同的特点。从资本结构来看,平台企业由于承担了基础设施或土地开发等项目,比如存货、在建工程、无形资产等科目占比较高;另外,地方政府对平台的资产注入,也使得其资本公积较大;从债务结构来看,一般而言,平台企业长期债务占比高,这也符合基础设施项目建设周期长的特点,另外,平台企业的资本化利息支出一般高于财务性利息支出;从盈利能力来看,平台企业的资产周转率、净资产收益率一般较低,收入主要依靠代建收入、土地一级开发收入、房地产开发收入等,波动性较大,而经营性利润较低甚至为负,利润来源主要来自于地方政府补助的营业外收入等;从应收应付科目来看,平台企业的往来款占比大,其他应收应付款大多与地方政府、子公司或地方其他国企有关;从现金流来看,经营活动现金流较弱,而投资和筹资活动现金流规模较大。

 

  下表是中诚信国际根据产业类和平台类发债主体统计出的两类企业在主要财务指标表现上的差异。从结果来看,基本验证了平台企业财务报表的特点。显然,我们不能简单地根据产业类企业的财务标准来衡量平台类企业财务指标的优劣。

 

表1:产业类企业与平台类企业财务指标表现上的差异

财务指标

产业类企业

平台类企业

差异原因

存货占比(%)

12.74

16.00

平台类企业土地一级开发成本大多计入存货科目

在建工程占比(%)

9.99

14.67

平台类企业承担较多的基础设施建设工程

无形资产占比(%)

4.47

5.59

平台类企业有较多的地方注入的土地使用权

其他应收款占比(%)

2.04

7.92

与政府间资金往来频繁

上述四个科目合计占总资产比重

29.24

44.18

 

资本公积占所有者权益比重(%)

22.92

64.47

政府向平台注入大量的土地、股权等资产

资产负债率(%)

61.66

48.04

注入资产规模较大,降低了该指标

总资本化比率(%)

48.48

35.97

同上

短期债务/长期债务(X)

1.09

0.19

符合平台企业投资期限较长,工程周期较长的特点

总债务/EBITDA(X)

4.80

9.85

平台企业盈利能力较差

财务费用/总债务(%)

4.00

1.00

平台类企业资本化利息较多

总资产周转率(%)

0.53

0.07

平台类企业非经营性资产较多

净资产收益率(%)

6.72

2.89

同上

营业外损益占利润总额的比重(%)

11.16

32.72

地方政府支持的补贴较多

收到其他与经营活动有关的现金占比(%)

3.72

43.17

平台与政府的资金往来较大

支付其他与经营活动有关的现金占比(%)

8.08

32.26

同上

注:1、产业类公司样本1470家、平台类公司样本940家;2、上述指标均为样本的中位数或平均值;3、数据截至2013年11月底

  注:1、产业类公司样本1470家、平台类公司样本940家;2、上述指标均为样本的中位数或平均值;3、数据截至2013年11月底

  中诚信国际在评级过程中,结合平台的特征,从平台企业的资本结构、盈利能力、偿债能力、现金流等方面对其财务进行分析。因此,了解平台企业上述报表科目和核算的特点,就能准确把握指标的意义,从而确定合理的阀值范围。财务分析是从整体上考核平台企业财务的优劣,通过相关指标所在区间赋分,分别按其所占权重来确定综合分值。实际中,平台企业的各个指标值并不一定全部高于或低于中位数或平均值,因此,单个指标值的优劣并不能完全影响最后的分值。即使存在财务异常值,我们也会根据企业历年指标变化的情况以及考虑其他因素来综合判断。

如何考察地方政府与平台之间违约的相关性||###||###||###

  如何考察地方政府与平台之间违约的相关性

  实践中,评级模型往往不能包含所有的因素。从理论上分析,平台与地方政府的相关性,实际上体现在违约的关联,也就是说,双方有一方出现违约都会波及对方的信用。在评价政府相关发行人与提供支持政府之间违约相关性时,我们要考虑发行人收入对地方政府的依赖性、公司运营模式以及资金管理的独立性等三个方面。

  1)收入依赖性

  通常情况下,如果平台企业收入的绝大部分均来源于地方政府时,一旦地方政府出现违约,该发行人随后也出现违约的可能性就很高。例如,政府采取BOT 或BT方式运营的项目,平台企业往往以政府定期支付的回购资金作为偿还债务的主要来源,一旦地方政府出现违约,资金未能如期到位,平台也很可能出现违约,这种情况下,两者违约的相关性很高。而对于收入来源对地方政府依赖度较低的企业,如果地方政府出现违约,对其现金流不形成重大影响,中诚信国际则认为两者违约的相关性较低。

  2)公司运营模式

  通常情况下,如果一个平台企业主业为非经营性或盈利能力较差的业务,比如市政工程、公用事业等;自主经营发展的项目较少,或者作为纯粹的建设平台和投融资平台,一旦地方政府出现违约,该企业随后也出现违约的可能性就很高。例如,平台企业受地方政府委托代建,往往以地方政府定期支付的回购资金作为偿还债务的主要来源,一旦地方政府出现违约,或资金未能如期到位,平台企业也很可能出现违约,这种情况下,两者违约的相关性很高。而对于自主经营业务占比较大的平台企业,如果地方政府出现违约,对其偿债能力不形成重大影响,中诚信国际则认为两者违约的相关性则较低。

  3)资金管理的独立性

  中诚信国际在评价违约相关性时,平台类发行人的资金管理的独立性是另外一个重要的考虑因素。如果平台企业的资金管理相对独立,地方政府无权占用、挪用或借用其资金,则两者具有较低的违约相关性。在许多情况下,地方政府往往凭借其对平台企业的实际控制力,具有对平台企业资金调度的权利,在某些时候可以通过一定程序占用其资金,甚至在极端的情况下,平台企业的资金被纳入支持地方政府财政管理系统内,由财政进行统一的收费、分配和使用,在这种情况下,我们认为两者具有很高的违约相关性。

地方政府支持程度是衡量平台信用的重点

在考查地方政府对平台企业的支持程度时,中诚信国际将从地方政府对平台企业的股权比例、公司治理与业务类型、政府支持相关的制度环境、平台地位等方面进行分析。

  1)政府股权

  在通常情况下,地方政府直接持有平台类发行人股权的比例高低在很大程度上影响到政府对平台企业支持的可能性和支持程度,地方政府对全资或控股的平台在面临偿付危机时更有可能提供额外支持,以避免出现违约。

  2)公司治理与业务类型

  平台类发行人的治理结构和业务类型也一定程度上反映了地方获得政府支持的可能性。当地方政府仅作为股东行使权利,公司的管理及投融资完全独立时,中诚信国际评价其获得政府支持的概率较低。当政府与平台之间曾经存在资金往来记录,主要管理人员均由政府任命,但平台企业仍具有一般企业和公司的法律地位时,中诚信国际认为发行人获得政府支持力度为中等。如果平台企业的法律地位相当于政府下属机构或事业单位,或其日常运营和存续均依赖于政府资金,平台企业的资产划转和注入受到地方政府意愿影响,自身不具有独立运营的能力,在这种情况下,中诚信国际认为地方政府对平台的支持程度很高。

  a)公用事业

  平台运营业务包括供水、污水处理、燃气、供暖、地铁、公交等行业。由于公用事业的重要性,地方政府一般会提供建设资本金,企业亏损的主要原因在于服务价格未能及时调整到位和配套设施的不健全,所以地方政府一般都会给亏损的企业提供补贴来满足正常运转。通常情况,这类企业自身能够正常运转,发生问题时地方政府支持的意愿很强。

  b)土地储备

  基本上是依靠土地资产向银行融资抵押来进行城市基础设施建设或是做公益性事业,然后利用土地出让后返还的资金来偿还银行债务。这类平台企业融资任务较重,容易受到土地和房地产市场的影响,波动性较大。

  c)房地产开发

  房地产二级开发业务一般都是从土地储备业务中演化而来。从目前来看,平台企业“拿地”一般都要经过公开的“招拍挂”,房地产业务一般拿地通过设立某种特殊的约束条件等方式进行。还有一种模式是开发商业住宅或地产的同时为地方政府代建动迁房。对于纯粹的房地产开发业务,政府支持力度较小。代建模式有一定的支持度。

  c)城市基础设施

  平台企业承担大多是路桥、隧道、道路等无收益的工程业务。地方政府给予项目资本金和财政贴息,通过土地补偿等方式予以支持。

  d)代建业务

  代建是指政府有明确的回购协议或是资金安排,平台企业偿债资金主要依靠回购款。

  e)金融资产或实业资产

  地方政府特别是直辖市或实力较强的地级市的平台控股企业,并不完全作为经济建设的投融资主体,而是演化为国有投资控股平台。而这类控股平台或持有地方政府注入的金融资产或实业资产(上市股权)。比如地方成立的金融控股公司,政府支持力度主要取决于公司的规模、政府对于金融行业的规划和态度、上市股权等资产对于政府的重要性等。

  3)平台类发行人的地位

  发行人的地位往往是决定其获得地方政府支持力度大小的一个重要因素。一般而言,一个地区的地方政府成立了多家平台企业,这些平台企业分别执行不同的业务或业务重叠,此时,平台在地方政府中的地位和排序便是我们考量的重要因素。

  机构来源:中诚信国际



来源:未知